Dissertation Le Conseil Constitutionnel Est Il Un Contre Pouvoir

Arbitre des conflits entre l’Exécutif et le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat., la majorité parlementaire et l’opposition, le Conseil constitutionnel se voit reprocher aujourd’hui son omniprésence, critique souvent résumée par l’accusation de "gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. des juges". C’est dire que sa place dans la vie publique a fortement évolué depuis 1958, date de sa création.

Dans l’esprit des constituants, son rôle devait surtout consister à défendre le champ de compétence du Gouvernement contre les empiétements du Parlement : en vertu de la Constitution de 1958, le Gouvernement détient, par l’exercice du pouvoir réglementaire, une compétence de principe dans tous les domaines qui ne sont pas énumérés dans l’article 34 de la Constitution qui définit le domaine de la loi ; le Conseil peut être saisi par le Gouvernement pour faire respecter cette répartition des pouvoirs.

Instrument du parlementarisme rationalisé voulu par le Général de Gaulle, le Conseil constitutionnel avait ainsi pu être qualifié de "chien de garde de l’Exécutif".

Au début des années 1970, le Conseil constitutionnel s’est totalement émancipé du rôle qui lui avait été assigné :

  par sa décision du 16 juillet 1971, il a affirmé son ambition de devenir un pouvoir important en s’instituant en juridiction des droits et libertés capable de censurer une loi pour non conformité aux droits fondamentaux énoncés dans le préambule de la Constitution ;

  la réforme constitutionnelle du 29 octobre 1974 lui a ensuite donné les moyens de son ambition en étendant le droit de saisine : désormais, soixante sénateurs ou soixante députés peuvent saisir le Conseil constitutionnel. Ceci a pour conséquence directe de donner le droit de saisine à la minorité politique dans chacune des deux assemblées.

Conçu comme une arme du gouvernement contre le Parlement, le Conseil est devenu une arme de l’opposition contre la majorité politique. En amont, l’opposition se sert de la menace de la saisine pour faire modifier les textes discutés et utilise, en aval, son droit de saisine afin de faire censurer toute disposition qui lui paraît attentatoire aux droits et libertés.

Ainsi, à chaque alternance politique, le Conseil constitutionnel apparaît désormais comme un contre-pouvoir fort capable de servir de frein à tous les excès législatifs des majorités installées. Par exemple :

  en 1982, le Conseil constitutionnel censure la loi relative aux nationalisations adoptée par la majorité socialiste ;

  en 1993, le Conseil constitutionnel censure les dispositions sur les droits d’entrée et de séjour des étrangers adoptée par la majorité de droite.

Ce faisant, le Conseil constitutionnel est régulièrement accusé d’exercer un "gouvernement des juges". Il lui est reproché d’interpréter trop librement la Constitution et de s’instituer en chambre d’appel du Parlement sans en avoir la légitimité démocratique.

Le Conseil s’est pourtant imposé des limitations afin de justifier sa fonction. Par une décision du 15 janvier 1975, il a indiqué que son rôle n’était pas de faire prévaloir son opinion sur la volonté du législateur, car la Constitution ne lui attribue pas "un pouvoir général d’appréciation et de décision identique à celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité à la Constitution des lois déférées à son examen". Par sa décision du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République, il a indiqué que le contrôle des lois adoptées par le peuple à la suite d’un référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. est exclu, parce que de telles lois "constituent l’expression directe de la Souveraineté nationale".

Par ailleurs, l’accusation de "gouvernement des juges" formulée sans surprise par toute majorité politique qui voit une de ses lois censurée n’est pas toujours très honnête : il arrive en effet que le Gouvernement fasse voter une loi dans un domaine sensible afin de montrer à l’opinion publique sa détermination, tout en connaissant les risques de censure de telle ou telle disposition de cette loi ; la censure effective permet ensuite de faire du Conseil constitutionnel un salutaire bouc émissaire coupable d’entraver l’action du Gouvernement et du Parlement. Le Conseil constitutionnel redevient alors, de manière involontaire et à ses dépens, une arme du Gouvernement : c’est la critique qui a pu être faite, à tort ou à raison, des récentes lois sur la modernisation sociale et sur la Corse dont les censures partielles par le Conseil constitutionnel en janvier 2002 ont fait l’objet de virulentes attaques de la part de la majorité politique.

Pour atténuer les critiques et renforcer sa légitimité en tant qu’acteur désormais incontournable de la vie publique, des réformes visant à faire évoluer le Conseil constitutionnel vers une véritable juridiction peuvent utilement être menées.

Au-delà même de la réforme de son mode de saisine sur laquelle s’est longtemps polarisé le débat doctrinal (ouvrir ou non sa saisine aux citoyens par le mécanisme de l’exception d’inconstitutionnalité), il apparaît utile d’engager la réforme de sa composition (établir une condition de compétence pour les membres nommés) et surtout de rendre plus transparente la procédure utilisée afin de limiter tout soupçon de partialité : notamment rendre l’audience publique (le délibéré restant bien sûr secret) et publier le nom du rapporteur.

Voir tous les onglets

I. – Composition

1. - Les membres de droit

Les anciens Présidents de la République sont membres de droit et à vie du Conseil constitutionnel.

2. - Les membres désignés

Neuf membres sont désignés pour neuf ans, trois par le Président de la République, trois par le Président du Sénat, trois par le Président de l’Assemblée nationale. Le Conseil se renouvelle par tiers tous les trois ans, les trois détenteurs du pouvoir de nomination nommant chacun un nouveau membre à cette occasion. Le président du Conseil est nommé par le Président de la République.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi du 23 juillet 2010, ces nominations sont soumises à la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution (avis public de la commission chargée des lois constitutionnelles de chaque assemblée ; impossibilité d’y procéder lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions). Toutefois, les nominations effectuées par les Présidents de chaque assemblée sont soumises au seul avis de la commission chargée des lois constitutionnelles de l’assemblée concernée.

Les membres du Conseil constitutionnel ne sont soumis à aucune condition d’âge ni de qualification professionnelle.

Avant leur entrée en fonction, les membres du Conseil constitutionnel prêtent serment devant le Président de la République.

Leur statut vise à garantir leur indépendance :

– ils sont irrévocables ;

– leur mandat n’est pas renouvelable (toutefois, en cas de nomination en remplacement d’un conseiller en cours de mandat à moins de trois ans du terme de celui-ci, le remplaçant peut être désigné à nouveau pour un mandat complet) ;

– ils sont soumis à un régime d’incompatibilité rigoureux, qui inclut l’ensemble des mandats électoraux et qui a été étendu à l’ensemble des activités professionnelles par la loi organique du 11 octobre 2013 ;

– le non-respect des règles d’incompatibilité entraîne la démission d’office de l’intéressé ;

– ils sont soumis à une obligation de réserve les contraignant à garder le secret des délibérations, à ne pas donner de consultations et à ne pas exprimer de position politique sur des sujets ayant fait ou pouvant faire l’objet d’une décision du Conseil.

1. – Les compétences consultatives

Le Président de la République doit consulter le Conseil constitutionnel lorsqu’il décide d’exercer les pouvoirs exceptionnels que lui confère l’article 16 de la Constitution (l’avis du Conseil est publié au Journal officiel). Les mesures prises dans le cadre de l’article 16 requièrent l’avis préalable du Conseil. Depuis juillet 2008, l’article 16 prévoit que, après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale ou du Sénat ainsi que par soixante députés ou sénateurs aux fins d’examiner si les conditions requises par la Constitution pour recourir à ces pouvoirs demeurent réunies ; il procède de plein droit à cet examen au bout de soixante jours.

Par ailleurs, le Gouvernement consulte le Conseil sur les actes préparatoires à l’organisation du scrutin pour l’élection présidentielle et le référendum.

2. – Les compétences juridictionnelles

a) Le contentieux électoral et référendaire

Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des consultations électorales.

Pour l’élection présidentielle, il vérifie notamment l’éligibilité des candidats, contrôle les parrainages, s’assure du dépôt de la déclaration de situation patrimoniale, établit la liste des candidats, veille à la régularité des opérations électorales, examine les réclamations (celles-ci peuvent être formulées par tout électeur) ; il proclame les résultats de l’élection ; il examine également les recours contre les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ; enfin, c’est le Conseil constitutionnel qui peut décider de reporter l’élection en cas de décès ou d’empêchement d’un candidat.

Pour les élections parlementaires, le Conseil vérifie la régularité des résultats sur requête des électeurs ou des candidats ; il peut soit valider les résultats, soit annuler l’élection, voire (mais ce cas ne s’est produit qu’une seule fois) réformer le résultat et proclamer élu un autre candidat. Le Conseil est également saisi de la situation des candidats dont le compte de campagne a été rejeté par la CNCCFP (ou qui ont omis de déposer un tel compte) ; il peut confirmer ce rejet, et, le cas échéant, prononcer l’inéligibilité à tout mandat (pour une durée pouvant aller jusqu’à trois ans) du candidat dont le compte a été rejeté à bon droit. S’il s’agit du candidat élu, cette inéligibilité entraîne la démission d’office du mandat.

Pour les consultations référendaires, le Conseil est consulté sur le texte soumis à référendum ainsi que sur les décrets relatifs à l’organisation du scrutin. Depuis 2000, il s’est déclaré compétent pour vérifier les opérations préparatoires ; il veille à la régularité des opérations de vote et examine les réclamations portées devant lui. Il en proclame les résultats.

b) Le contrôle des normes

LE CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ

Domaine de référence du contrôle

Le contrôle de constitutionnalité ne se limite pas à la vérification de la conformité à la seule Constitution au sens strict. Il s’étend à ce qu’il est convenu d’appeler le « bloc de constitutionnalité ».

Outre la loi fondamentale de la République, le bloc de constitutionnalité comprend notamment le préambule de la Constitution. Celui-ci, en renvoyant à deux autres textes, la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et le préambule de la Constitution de 1946, confère également valeur constitutionnelle à ces textes ; la loi est donc soumise aux principes contenus dans la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen, aux « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » et aux « principes particulièrement nécessaires à notre temps » au sens du préambule de 1946, ainsi qu’à divers principes et objectifs de valeur constitutionnelle définis par la propre jurisprudence du Conseil.

Le bloc de constitutionnalité comprend également la Charte de l’environnement annexée à la Constitution depuis la révision du 1er mars 2005.

Mise en œuvre du contrôle

Le contrôle de constitutionnalité est systématique pour les lois organiques avant leur promulgation et pour les règlements des assemblées parlementaires. Celles-ci ne sont donc plus pleinement maîtresses de leur règlement et ont ainsi perdu un des attributs essentiels des régimes parlementaires antérieurs à la Vème République.

Pour les lois ordinaires, le contrôle est facultatif et s’opère après une saisine du Président de la République, du Président du Sénat, du Président de l’Assemblée nationale, du Premier ministre ou, depuis la révision constitutionnelle de 1974, de soixante députés ou soixante sénateurs.

Le Conseil doit statuer dans un délai d’un mois, qui peut être ramené à huit jours par le Gouvernement en cas d’urgence.

Le Conseil constitutionnel peut également opérer, depuis la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998 et la loi organique du 19 mars 1999, un contrôle de constitutionnalité sur les lois du pays adoptées par l’assemblée délibérante de Nouvelle-Calédonie et qui, aux termes de l’ article 77 de la Constitution, ont force de loi. Dans ce cas, il doit être saisi par le haut-commissaire, le gouvernement, le président du congrès, le président de l’une des assemblées de province ou dix-huit membres du congrès. Il se prononce dans les trois mois de sa saisine.

Sur le fondement de l’ article 61-1 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la loi organique du 10 décembre 2009 a mis en place, à compter du 1er mars 2010, un mécanisme de contrôle de constitutionnalité a posteriori des dispositions législatives : la question prioritaire de constitutionnalité. Tout justiciable peut, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, soutenir qu’une disposition législative, par définition déjà promulguée, porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. La juridiction vérifie que les conditions posées par la loi organique sont remplies et transmet la question à la juridiction suprême de son ordre, laquelle exerce à son tour un filtre et renvoie, le cas échéant, la question au Conseil constitutionnel. Ce dernier statue alors sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de la disposition législative ainsi contestée, dans un délai de trois mois.

Conséquences des décisions du Conseil constitutionnel : en cas de non-conformité, la disposition est censurée. Plusieurs situations sont alors possibles :

– l’intégralité de la loi est censurée, ce qui interdit sa promulgation ;

– une partie de la loi est censurée. Si le Conseil constitutionnel précise que la disposition visée est inséparable du reste du texte, celui-ci ne sera pas promulgué et sera donc soit abandonné, soit fera l’objet d’un nouveau dépôt intégrant les modifications susceptibles de le rendre conforme à la Constitution. Si, en revanche, la disposition est séparable, le Président de la République promulguera la loi amputée de la disposition non constitutionnelle ou demandera une nouvelle délibération, conformément à l’article 10, alinéa 2 de la Constitution.

Dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel abroge la disposition déjà promulguée qu’il juge inconstitutionnelle. Il peut choisir de moduler dans le temps les effets de sa décision. Il détermine également les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition abrogée a produits sont susceptibles d’être remis en cause.

Le Conseil peut aussi assortir de conditions une déclaration de constitutionnalité en émettant des « réserves d’interprétation ». Celles-ci orienteront l’interprétation de la loi.

Contrôle de la compatibilité des accords internationaux avec la Constitution

Le Conseil constitutionnel peut être saisi aux fins de vérifier si un engagement international ne comporte pas de clauses contraires à la Constitution. Le droit de saisine est ouvert aux mêmes autorités que celles habilitées à le saisir en matière de contrôle de constitutionnalité des lois, y compris soixante députés ou soixante sénateurs depuis la révision constitutionnelle de 1992. S’il s’avère qu’une clause de ce type existe, la révision de la Constitution doit alors précéder la ratification de l’accord.

LA VÉRIFICATION DU RESPECT DES DOMAINES DE LA LOI ET DU RÈGLEMENT

L’ article 41 de la Constitution permet au Gouvernement et, depuis la révision de 2008, au Président de l’assemblée saisie d’opposer l’irrecevabilité à toute proposition de loi ou tout amendement considéré comme ne relevant pas du domaine de la loi. En cas de désaccord entre le Président de l’assemblée concernée et le Gouvernement, c’est au Conseil constitutionnel, saisi par l’un ou l’autre, qu’il appartient de trancher dans un délai de huit jours.

De même, l’ article 37, alinéa 2 de la Constitution donne au Conseil, saisi par le Premier ministre, un pouvoir de contrôle a posteriori du respect du domaine de la loi par les textes législatifs intervenus après l’entrée en vigueur de la Constitution de la Vème République. Il statue dans un délai d’un mois. S’il déclare que le texte de forme législative qui lui est soumis a le caractère réglementaire, il permet ainsi de le modifier par décret.

LA VÉRIFICATION DU RESPECT DU DOMAINE DE COMPÉTENCE DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER DOTÉES D'UN STATUT D'AUTONOMIE

Sur le fondement du neuvième alinéa de l’ article 74 de la Constitution, le Conseil constitutionnel est compétent pour constater qu’une loi promulguée postérieurement à l’entrée en vigueur du statut de la Polynésie française, de celui de Saint-Barthélemy ou de celui de Saint-Martin est intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité d’outre-mer, ce qui permet alors à l’assemblée délibérante de la collectivité de modifier ou d’abroger la disposition législative. Il doit être saisi par le président de l’exécutif ou de l’assemblée délibérante de la collectivité, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat, et statue dans un délai de trois mois.

3. – Les autres compétences

Le Conseil constitutionnel, saisi par le Gouvernement, peut constater l’empêchement du Président de la République d’exercer ses fonctions.

Le Conseil constitutionnel est le juge des incompatibilités parlementaires. Si le bureau de l’assemblée à laquelle appartient le parlementaire émet un doute sur la situation du parlementaire, le Conseil peut être saisi de la question, à la demande du Bureau, du garde des Sceaux ou du parlementaire lui-même. Le Conseil peut également, à la demande d’une assemblée ou du garde des Sceaux, constater la déchéance d’un parlementaire dont l’inéligibilité se révèle après l’élection.

Enfin, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 15 avril 2009, si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie d’un projet de loi refuse son inscription à l’ordre du jour en invoquant la méconnaissance des règles de présentation des projets de loi, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le président de l’assemblée intéressée ou le Premier ministre pour trancher, dans un délai de huit jours, le désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement.

IV. – Procédure et organisation interne

1. – Procédure

Le Conseil constitutionnel ne se situe pas au sommet de la hiérarchie des tribunaux judiciaires ou administratifs. En ce sens, ce n’est pas une Cour suprême. C’est une institution dont les séances suivent le rythme des requêtes dont il est saisi.

Il ne siège et ne rend des décisions qu’en séance plénière. Les délibérations sont soumises à une règle de quorum en vertu de laquelle la présence effective de sept conseillers est requise. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. En l’absence du président, la séance est présidée par le doyen d’âge.

En matière de contrôle de constitutionnalité, le Conseil statue après audition du rapport de l’un de ses membres. La procédure est écrite et contradictoire.

Lorsqu’il est saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil peut recevoir les observations du Président de la République, du Premier ministre et des Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les parties sont mises à même de présenter contradictoirement leurs observations. L’audience est publique, sauf cas exceptionnels.

Pour le contentieux électoral, l’instruction est confiée à l’une des trois sections composées de trois membres désignés par le sort mais dont chacun devra avoir été nommé par une autorité différente. Les décisions sont prises en séance plénière. L’audition des parties et de leurs conseils (non publique) tend à se développer.

Sauf lorsqu’il exerce son rôle consultatif ou pour les actes préparatoires aux élections, le Conseil rend des « décisions ». Conformément à l’ article 62 de la Constitution, ces décisions ne sont susceptibles d’aucun recours et s’imposent à toutes les autorités administratives ou juridictionnelles. Elles sont publiées au Journal officiel.

Les débats en séance ainsi que les votes ne sont ni publics, ni publiés. Les opinions dissidentes ne sont pas divulguées : elles ne pourront être connues du public qu’au terme du délai protégeant le secret des délibérations du Conseil constitutionnel, soit vingt-cinq ans actuellement. En revanche, la décision, la saisine et les observations éventuelles du Gouvernement sont diffusées le jour même sur le site internet du Conseil et publiées dans la semaine au Journal officiel.

2. – Organisation interne

L’ensemble des services (service juridique, greffe, service administratif et financier, service de la documentation et service des relations extérieures) est dirigé par un secrétaire général, nommé par décret du Président de la République sur proposition du président du Conseil constitutionnel. Le secrétaire général coordonne les travaux du Conseil.

Le Conseil constitutionnel jouit de l’autonomie financière, laquelle garantit la séparation des pouvoirs. Son président en fixe le budget, dont la dotation est inscrite dans la loi de finances.

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